Verso un nazionalismo autoritario contro la Costituzione

di Alessandra Algostino^[1]

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Testo contenuto nel libro Il vento dell’Ovest. Dalle Americhe all’Europa, le nuove destre

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1. 1. Il migrante come nemico^[2]

Il 4 dicembre 2018 è entrata in vigore la legge n. 132, che converte in legge, con modificazioni, il decreto legge n. 113 del 2018, il c.d. “decreto sicurezza” o “decreto Salvini”.

In primo luogo si può notare la comparsa di un topos classico, il connubio fra immigrazione e sicurezza pubblica, che, pur non essendo una novità degli ultimi anni (norme in materia di stranieri erano già presenti nel Testo Unico delle Leggi di pubblica Sicurezza del 1931, il regio decreto n. 773), è un mantra nelle legislazioni recenti sul tema della sicurezza, quale che sia il colore del governo; si passa, quindi, senza soluzioni di continuità, per limitarsi a due esempi, dalla legge n. 94 del 2009 adottata sotto il governo Berlusconi IV al c.d. pacchetto Minniti (decreti legge nn. 13 e 14 del 2017, convertiti nelle leggi nn. 46 e 48).

Il migrante è visto come problema di sicurezza pubblica in sé: il nemico che suscita paure, supportando così svolte autoritarie, e il nemico contro cui canalizzare la rabbia sociale, distogliendo l’attenzione da un conflitto sociale segnato da crescenti diseguaglianze e da un progressivo annichilimento di una delle parti^[3].

Si afferma una lettura economicista ed emergenziale dell’immigrazione. La disciplina della condizione giuridica dello straniero (extracomunitario), che conosce una sistemazione organica solo nel 1998 (legge n. 40, poi trasfusa nel testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998), si snoda secondo un doppio binario: integrazione e repressione. Sotto il profilo “integrazione”, vi è il riconoscimento di diritti (con differenti gradazioni, peraltro, quando si tratta di diritti sociali, e con l’esclusione dei diritti politici), ma anche l’idea che l’ingresso nel territorio avvenga in relazione all’«effettivo svolgimento di un’attività lavorativa» e alla «capacità di assorbimento del tessuto sociale e produttivo» (così nella relazione introduttiva e nel testo della legge n. 189 del 2002). È il secondo binario, peraltro, a conoscere negli ultimi anni un flusso di traffico decisamente maggiore, con una progressiva criminalizzazione e disumanizzazione del migrante. Inizialmente, ad alcune condizioni, lo straniero è non solo soggetto da gestire ed espellere, ma anche titolare di diritti universali, se pur solo pro tempore e sub condicione, quindi emerge la sua immagine come “clandestino”, da punire in quanto tale, con una criminalizzazione che progressivamente si espande e si estende ai migranti in sé, nessuno escluso, nemmeno i richiedenti asilo, intesi quali clandestini che tentano di sfruttare le possibilità di ingresso che l’asilo assicura.

Il processo di criminalizzazione e di stigmatizzazione sociale è compiuto: prima il clandestino, quindi il migrante tout court (per quale ragione sono materia di sicurezza pubblica il matrimonio dello straniero o il rinnovo del permesso di soggiorno?), infine, il richiedente asilo.

Il legame fra sicurezza e immigrazione rappresenta una scelta le cui ragioni di fondo veicolano un approccio contro la Costituzione. Uno Stato dove la Costituzione adotta come meta-principio quello personalista, riconosce con una norma che difficilmente incontra eguali per la sua ampiezza il diritto di asilo (art. 10, c. 3), apre ad una comunità internazionale improntata a pace e giustizia (art. 11), dovrebbe vedere lo straniero in primo luogo come persona, con la sua dignità e i suoi diritti da garantire. Non sono mere aspirazioni utopiche: la Costituzione è ancora al vertice del sistema delle fonti.

2. Confini inumani: dall’eliminazione della protezione umanitaria ai Paesi di origine sicuri

L’asilo è, se pur paradossalmente, garanzia dei diritti universali: quando essi non sono garantiti subentra il diritto di asilo; non a caso la nostra Costituzione, che mette al centro la persona, riconosce in maniera ampia l’asilo. Dalle norme del “decreto sicurezza”, invece, trapela la volontà di circoscriverne la garanzia, nella prospettiva che l’asilo più che un diritto sia un escamotage utilizzato dai migranti per occupare lo spazio proprio dei cittadini.

Innanzitutto, la novella salviniana elimina la protezione umanitaria (art. 1). Non esiste più il permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Rimangono alcune ipotesi specifiche, quali il permesso, ora rubricato “per casi speciali”, per le vittime di violenza domestica, o di «situazioni di violenza o di grave sfruttamento», in presenza di concreti pericoli per l’incolumità, per le dichiarazioni rese in un procedimento penale o per il tentativo di sottrarsi «alla violenza e ai condizionamenti dell’organizzazione criminale»^[4]. Vengono tipizzate alcune fattispecie: 1) permesso di soggiorno “per cure mediche”, quando lo straniero versi in «condizioni di salute di particolare gravità», «tali da determinare un rilevante pregiudizio alla salute» (rilasciato dal questore per il tempo attestato dalla certificazione medica, comunque non superiore ad un anno, rinnovabile se persistono le condizioni e valido solo nel territorio nazionale); 2) permesso di soggiorno “per calamità”, nel caso in cui lo straniero non possa rientrare nel Paese nel quale dovrebbe tornare a causa di «una situazione di contingente ed eccezionale calamità» (rilasciato dal questore per la durata di sei mesi); 3) permesso di soggiorno “per atti di particolare valore civile”, autorizzato dal Ministro dell’Interno, su proposta del prefetto competente nel caso lo straniero abbia compiuto tali atti (rilasciato dal questore con durata di due anni, rinnovabile); 4) permesso di soggiorno per “protezione speciale”, adottato nell’ambito del procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale, in presenza di un rischio di persecuzione e rischio di tortura, con durata pari a un anno, rinnovabile previo parere della Commissione territoriale^[5].

Le tipologie di permessi contemplate evitano il verificarsi di alcune palesi collisioni con obblighi costituzionali e internazionali, oltre che conformarsi a specifiche previsioni del diritto dell’Unione europea; in questo senso, ad esempio, il permesso per cure mediche assicura che non vi sia una totale assenza di tutela in relazione al diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., o il permesso per protezione speciale dà seguito al principio di non refoulement, in ottemperanza, in primis, a norme internazionali. Resta tuttavia, anche tacendo dei limiti, di durata o di condizioni dei permessi previsti^[6], che la loro tipizzazione, con esclusione dei «motivi umanitari» non ulteriormente specificati, lede la Costituzione.

Il riferimento ai «motivi umanitari» consentiva di offrire una tutela, per quanto limitata e parziale, ai diritti inviolabili dell’uomo in senso ampio, ex art. 2 della Costituzione, nonché in relazione ai trattati internazionali e alle norme consuetudinarie che tutelano i diritti della persona umana e la sua dignità, in ragione del rispetto degli obblighi internazionali (artt. 10, c. 1; 117, c. 1, Cost.).

I permessi per motivi umanitari non rappresentavano certo “la migliore e più coerente traduzione possibile del dettato costituzionale”, tuttavia, offrivano tutela ad un ventaglio ampio di situazioni, in coerenza con l’impossibilità di specificare tutti i casi nei quali obblighi costituzionali e internazionali esigono il riconoscimento di un permesso di soggiorno. La criticità stava nella notevole discrezionalità attribuita al questore, in presenza di un diritto soggettivo, se pur con la garanzia del ricorso in seconda istanza al giudice ordinario. La nuova disciplina, peraltro, non risolve le criticità, restando centrale la competenza del questore nel rilascio dei titoli di soggiorno.

La prassi, invero, mostra un utilizzo diffuso della protezione umanitaria: nel primo semestre del 2017 (sino al 7 luglio), a fronte di 41.379 domande di protezione internazionale, vi è stato nel 51,7% un diniego, nel 9% un riconoscimento dello status di rifugiato, nel 9,8% l’attribuzione della protezione sussidiaria e nel 24,5% il rilascio di un permesso per motivi umanitari^[7]: una cifra tutt’altro che irrilevante. La protezione umanitaria risponde ad esigenze di garanzia dei diritti che non riescono a trovare risposta negli strumenti previsti: una necessità tutt’altro che pretestuosa, come è argomentato anche dal fatto che forme di protezione umanitaria sono contemplate in ben 20 dei 28 Paesi membri dell’Unione europea^[8].

La protezione umanitaria nella prassi, con un’interpretazione avallata anche dalla Cassazione^[9], viene a configurarsi come una terza forma di asilo, un asilo “minore” rispetto al riconoscimento dello status di rifugiato (che richiede il fondato timore di subire una persecuzione) e alla protezione sussidiaria (concessa in presenza del rischio di un danno grave): uno strumento che, insieme alle due ipotesi di protezione internazionale, i cui presupposti sono molto più rigidi dell’impedimento all’«effettivo esercizio delle libertà democratiche» della norma costituzionale (art. 10, c. 3), concretizzerebbe l’asilo costituzionale, privo di una legge di attuazione da ormai settant’anni.

Si precisa: l’utilizzo della protezione umanitaria, così come il richiamo allo status di rifugiato e alla protezione sussidiaria, costituiva una impropria e non sufficiente attuazione dell’asilo costituzionale; tuttavia, con l’eliminazione del permesso per motivi umanitari viene a mancare anche questa inadeguata e limitata tutela, che permetteva di sfuggire alla rigidità dei presupposti della protezione internazionale. Resta l’applicazione diretta dell’art. 10, c. 3, Cost., da parte del giudice ordinario, però, con tutte le mancanze, che incidono sull’effettività del diritto, legate all’assenza di procedimenti, forme, disciplina dello status^[10].

Conseguenza, fra l’altro, dell’eliminazione del permesso per motivi umanitari è l’incremento delle persone presenti irregolarmente sul territorio: un “esercito di clandestini”, ovvero di manodopera senza tutele e a basso costo, con “effetti collaterali” quali la produzione di un generalizzato peggioramento delle condizioni di lavoro e la creazione di un “comodo” nemico.

Sul diritto di asilo, incidono quindi, limitandone la tutela, altre norme della legge n. 132 del 2018. In primo luogo, il decreto Salvini (art. 12) prevede che lo SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) tuteli unicamente i titolari di protezione internazionale e i minori non accompagnati, mentre i richiedenti asilo possono trovare accoglienza solo negli attuali centri governativi di prima accoglienza e nei centri di accoglienza straordinaria (CAS)^[11].

Già allo stato attuale il sistema di accoglienza conosce limiti notevoli e una cronica sproporzione fra possibilità di tutela e numero degli aventi diritto alla stessa, ma narra di “best pratictices”, che hanno il loro punto di forza nella diffusione sul territorio e nella costruzione di un effettivo percorso di inserimento sociale, il c.d. modello Riace del sindaco Domenico Lucano (un modello, per inciso, studiato e preso ad esempio in molti Paesi e in Italia “sotto il fuoco nemico” del governo).

Il confinamento dei richiedenti asilo in grandi strutture, spesso prive di servizi sociali, linguistici, giuridici, non tutela la dignità della persona e il suo inserimento nella società, non assicura una accoglienza conforme agli standard internazionali e comunitari, produce una ghettizzazione.

In secondo luogo, viene ampliato il catalogo di reati che provocano, in caso di condanna definitiva, il diniego e la revoca dello status di rifugiato o della protezione internazionale sussidiaria; nell’elenco figurano reati come violenza sessuale, produzione e traffico di stupefacenti, rapina ed estorsione, nonché violenza o minaccia a pubblico ufficiale, lesioni personali gravi e gravissime, mutilazione degli organi genitali femminili, furto e furto in abitazione aggravati dal porto di armi o narcotici (art. 7). Alcuni di questi reati paiono particolarmente odiosi o suscitano allarme sociale, potendo rientrare fra i motivi per i quali la Convenzione di Ginevra ammette la possibilità di espulsione del rifugiato; altri, invero, non altrettanto (ad esempio il furto, in quanto reato contro il patrimonio, o la minaccia a pubblico ufficiale, che si presta ad un utilizzo ampio), donde la mancanza di ragionevolezza e proporzionalità della norma.

In terzo luogo, l’art. 10 del “decreto sicurezza” prevede un procedimento immediato per il richiedente asilo sottoposto a procedimento penale o condannato anche con sentenza non definitiva per alcuni gravi reati, con l’obbligo, in caso di diniego, salvo gravi motivi di carattere umanitario, di lasciare il territorio anche in pendenza di ricorso. Per lo straniero non valgono allo stesso modo la presunzione di non colpevolezza (art. 27, c. 2, Cost.) e il diritto di difesa (art. 24 Cost.).

In quarto luogo, viene introdotta, con il maxiemendamento approvato in sede di conversione del decreto (A. S. n. 840, art. 7-bis), la categoria dei Paesi di origine sicuri, individuati con decreto interministeriale: se è cittadino di un Paese sicuro o un apolide abitualmente residente in un Paese sicuro, il richiedente asilo deve possedere «gravi motivi» che giustificano la sua richiesta, che viene esaminata con una procedura accelerata, con la possibilità che la domanda sia rigettata per manifesta infondatezza. Non solo, si precisa che «la designazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta con l’eccezione di parti del territorio o di categorie di persone»: è possibile che siano individuate all’interno di un Paese aree sicure, con la conseguente negazione in tali ipotesi del riconoscimento dell’asilo, introducendo così una ulteriore e notevole limitazione al diritto.

Il rigetto della domanda per manifesta infondatezza è quindi esteso a una serie di ipotesi, fra le quali l’ingresso illegale nel territorio dello Stato e la mancata presentazione tempestiva della domanda. Ora, è piuttosto facile che il richiedente asilo entri illegalmente, data la sua situazione, tanto più se, ad esempio, illegali dovessero ritenersi gli ingressi attraverso gli sbarchi via mare: la violazione della norma relativa all’ingresso nel territorio legittima la restrizione nella tutela del diritto di asilo, oggetto di una procedura accelerata, che potrebbe svolgersi all’interno dell’hotspot, con immediato respingimento del richiedente?

Se poi le nuove norme si leggono contestualizzate in un approccio, nazionale ed europeo, che focalizza le politiche migratorie sull’efficacia del rimpatrio e sull’esternalizzazione delle frontiere, l’asilo e l’idea stessa di diritti spettanti alla persona umana si rivelano pura retorica. Respingere una persona in Libia, o impedirle di valicare i confini del Niger o del Sudan, così come criminalizzare e ostacolare le ONG che operano nel Mediterraneo, chiudere i porti o demandare alle autorità libiche il soccorso in mare, costituisce un crimine contro l’umanità.

I confini uccidono; tornano le parole che Livio attribuisce a Romolo, quando uccide il fratello Remo, reo di aver scavalcato le mura della neo fondata Roma: «così, d’ora in poi, possa morire chiunque osi scavalcare le mie mura». Si palesano l’appropriazione e la violenza che stanno dietro l’idea di confine^[12].

3. Sempre più detenzione per lo straniero: le violazioni della libertà personale

Spicca nella legge n. 132 del 2018 la previsione di una forma di detenzione: il trattenimento del richiedente asilo «per la determinazione o la verifica dell’identità e della cittadinanza» (art. 3); trattenimento da effettuarsi negli hotspot o nei Centri governativi di prima accoglienza, «per il tempo strettamente necessario, e comunque non superiore a trenta giorni».

Colpisce particolarmente che una persona che cerca asilo, che necessita di protezione, che magari fugge da prigionie o dal rischio di subirne, giunta nel Paese che dovrebbe tutelarla, incontri come primo “benvenuto” un periodo di detenzione. Non è questo l’asilo cui pensavano i costituenti, se pur in un contesto differente dall’attuale, quando ragionavano di «diritto sacro dell’ospitalità» (on. Tonello), di «animo fraterno» e di riconoscimento al rifugiato di «tutte le cure che si possono prodigare» (on. Cavallari).

L’ansia di distinguere il migrante economico, oggetto di rimpatrio immediato, e il richiedente asilo, da ammettere, almeno temporaneamente, sul territorio, ha prodotto la creazione di luoghi, gli hotspot, dove i diritti sono in balia di circolari e atti di soft law; con il “decreto sicurezza”, in quei luoghi, la stessa ansia legittima la detenzione, nel nome di una cultura del sospetto, che vede in ogni richiedente asilo un potenziale “truffatore”.

Ragionando di richiedenti asilo è irragionevole fondare il trattenimento sull’assenza di documenti di identità, la quale è “normale” per persone in cerca di rifugio. Quale deduzione ulteriore, si può quindi osservare, con il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute, che, «dal momento che la mancanza di documenti è una condizione tipica e generalizzata di coloro che chiedono protezione internazionale», la norma, limitandosi a fondare il trattenimento sull’identificazione, «non disciplina tassativamente i presupposti alla base della misura», lascia all’Autorità di pubblica sicurezza un’ampia discrezionalità, con il rischio di «un uso generalizzato del trattenimento contrastante con i principi di necessità, proporzionalità e ricorso a esso solo come misura di ultima istanza»^[13].

Si profila dunque una violazione dell’art. 13 della Costituzione, nonché delle norme internazionali a tutela della libertà personale, in primis l’art. 5 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, o del diritto dell’Unione europea in tema di protezione internazionale.

La natura indefinita degli hotspot, infine, e la loro disciplina attraverso atti di soft law, viola la riserva di legge assoluta quanto ai «modi» della restrizione della libertà personale (art. 13 Cost.), nonché le riserve di legge in tema di condizione dello straniero e di asilo; al di là della loro concreta inadeguatezza per un trattenimento prolungato, «sia sotto il profilo delle condizioni materiali di accoglienza, che rispetto alla qualità e quantità dei servizi erogati»^[14], con incidenza sui diritti inviolabili e sulla dignità.

La recrudescenza nel trattamento dello straniero si esprime, quindi, in un prolungamento generalizzato dei tempi di detenzione nei centri di permanenza per i rimpatri (CPR): da un periodo massimo di permanenza di 90 giorni si giunge a 180 giorni (art. 2).

Negli anni il termine massimo di detenzione è mutato, con un moto progressivamente ascendente sino al 2014, passando dai 30 giorni della legge n. 40 del 1998 (c.d. Turco-Napolitano), ai 60 giorni della legge n. 189 del 2002 (c.d. Bossi-Fini), ai 180 giorni del decreto legge n. 92 del 2008 (c.d. pacchetto sicurezza), sino ai 18 mesi del decreto legge n. 89 del 2011 (raggiungendo la dead line prevista dalla direttiva europea c.d. rimpatri, 2008/15/CE), per poi scendere a 90 giorni con la legge n. 161 del 2014. All’aumento dei mesi di trattenimento non corrisponde un incremento nella percentuale dei rimpatri; secondo i dati riportati nel parere sul decreto legge in esame adottato dal Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale la percentuale dei rimpatri rispetto alle persone trattenute si attesta intorno al 50%, indipendentemente dai termini del trattenimento. Secondo il Garante Mauro Palma, dunque, «l’ampliamento del campo di applicazione della misura con evidente ricadute sul diritto fondamentale alla libertà dei cittadini non sembra quindi trovare un adeguato bilanciamento in effettive esigenze di sistema»^[15].

Invero, si può osservare come il prolungamento dei tempi si limiti a rendere ancora più stridente la collisione con la garanzia della libertà personale (art. 13 Cost.): le esigenze connesse al controllo dell’immigrazione e eventuali violazioni delle norme che regolano l’ingresso e il soggiorno nello Stato, possono legittimare una restrizione della libertà personale? Non vi è una sproporzione nel sacrificio della libertà personale a fronte dell’interesse al controllo delle frontiere? La questione, cioè, riguarda la legittimità in sé della detenzione amministrativa.

Infine, restando a norme che incidono sulla libertà personale, il decreto ha introdotto la possibilità, per eseguire l’espulsione, di detenere temporaneamente lo straniero, quando non vi sia disponibilità nei CPR, «in strutture diverse e idonee nella disponibilità dell’Autorità di pubblica sicurezza» (sino alla definizione del procedimento di convalida) nonché «in locali idonei presso l’ufficio di frontiera», in attesa dell’esecuzione dell’effettivo allontanamento (art. 4).

L’indeterminatezza dei luoghi di detenzione, l’insufficiente valutazione in ordine all’adeguatezza degli stessi, i tempi (sino a 6 giorni, 4 presso le sedi dell’Autorità di pubblica sicurezza e 2 negli Uffici di frontiera), rendono le condizioni di trattenimento non sufficientemente determinate: trattandosi dei «modi» di restrizione della libertà personale risulta violata la riserva assoluta di legge di cui all’art. 13 Cost. Né vale a sanare i rilievi circa l’inadeguatezza delle strutture la generica, e scontata, affermazione, inserita in sede di conversione del decreto legge, che «le strutture ed i locali di cui ai periodi precedenti garantiscono condizioni di trattenimento che assicurino il rispetto della dignità della persona».

Di nuovo, si può registrare una prevalenza delle istanze di controllo dell’immigrazione, intrise di marketing politico, su un diritto fondamentale, quale la libertà personale. Un preteso diritto alla sicurezza, che si fonda sul presupposto strumentale e discriminatorio della configurazione del migrante come problema di sicurezza pubblica, annulla la sicurezza dei diritti.

4. L’ossimoro della cittadinanza diseguale

Al bilanciamento dei diritti con la sicurezza, in quanto straniero, non sfugge, paradossalmente, nemmeno lo straniero che ha ottenuto la cittadinanza italiana.

L’art. 14 del “decreto sicurezza” prevede la revoca della cittadinanza^[16] in presenza di condanna definitiva per alcuni gravi reati, nei casi in cui la cittadinanza italiana sia stata acquisita da persona in precedenza straniera (in quanto nata in Italia e ivi residente legalmente e senza interruzioni sino alla maggiore età, o per matrimonio con cittadino italiano, o nei casi particolari contemplati dalla legge, la c.d. naturalizzazione).

La cittadinanza liquida, con la Rivoluzione francese, i privilegi cetuali dell’Ancien Régime e introduce una condizione universale, connotata dal riconoscimento di un identico status per tutti. La cittadinanza presuppone e riconosce l’eguaglianza fra tutti i cittadini, indica «un rapporto astratto e orizzontale tra tutti i membri della comunità, riconosciuti come titolari di diritti a prescindere dalla propria origine e dalla propria appartenenza di ceto, ordine o stato»^[17].

Il provvedimento del Governo discrimina fra i cittadini, in palese violazione dell’eguaglianza formale (art. 3, c. 1, Cost.) e, inficiando lo stesso concetto di cittadinanza, mina le basi di un concetto cardine dello Stato moderno, democratico, di diritto.

Certo, si può immaginare che la Corte costituzionale, una volta adita, a fronte di un percorso che peraltro non è né breve né sicuro, dichiari la norma costituzionalmente illegittima; non si può non chiedersi, peraltro, perché un profilo, che viola così palesemente e indiscutibilmente la Costituzione, non sia stato oggetto di rilievo nella lettera del Presidente Mattarella al Presidente del Consiglio.

L’esito della norma è una precarizzazione a vita dello straniero, il cui peccato originale di nascita non può essere integralmente sanato nemmeno con l’acquisizione della cittadinanza.

In subordine, si può poi rilevare come la norma in questione, oltre ad essere platealmente priva dei requisiti di necessità e urgenza, sia suscettibile di violare norme e obblighi internazionali (in primis quelli relativi alle convenzioni in materia di apolidia) e possa integrare una violazione altresì degli articoli 2 e 22 della Costituzione.

5. La repressione del dissenso e l’espulsione del disagio sociale

Come ogni provvedimento in materia di sicurezza pubblica degli ultimi anni, nel decreto legge n. 113 del 2018 non manca una parte dedicata alla repressione del dissenso, ovvero alla punizione dei comportamenti attraverso i quali si esprime la protesta, il disagio sociale o che costituiscono manifestazioni di una supposta “alterità” rispetto alla società.

Quale punta dell’iceberg dell’intento repressivo del provvedimento, si possono citare la ri-penalizzazione del blocco stradale, l’inasprimento delle pene relative alle occupazioni di edifici, l’incremento delle ipotesi di “DASPO urbano”.

Quanto al reato di blocco ferroviario e stradale^[18], si tratta di una fattispecie introdotta nel 1948, su iniziativa del Ministro dell’Interno Scelba, punita con la reclusione da uno a sei anni, con pena raddoppiata nel caso il fatto fosse commesso da più persone, anche non riunite (D. lgs. n. 66 del 1948). Nel 1999 (D. lgs. n. 507), il blocco stradale o ferroviario era stato depenalizzato, punito con una sanzione amministrativa pecuniaria.

La ratio sottesa al reato era – ed è – evidente: reprimere il dissenso. Il blocco stradale (o ferroviario) costituisce uno strumento utilizzato in occasione di scioperi o manifestazioni di protesta, è un mezzo attraverso il quale sono espressi il dissenso, il disagio sociale, il conflitto nel mondo del lavoro. Il presidio che si trasforma in corteo per le vie di una città, gli operai, o i riders, in agitazione che bloccano la circolazione: sono forme di protesta strettamente correlate all’esercizio di diritti fondamentali, costituzionalmente garantiti, come lo sciopero (art. 40), la riunione (art. 17) e la manifestazione del pensiero (art. 21). Il dissenso è coessenziale alla democrazia^[19]: di ciò non può non tener conto il legislatore quando bilancia sue manifestazioni, anche radicali, con altri interessi.

La democrazia è conflitto e deve riconoscere spazi di espressione al conflitto^[20]; il ricorso allo strumento penale in tali contesti indica una involuzione autoritaria dello Stato.

In secondo luogo, diretta a colpire i movimenti sociali e il tentativo di far emergere una storia di diritti non garantiti e una situazione di profondo disagio sociale, è la norma (art. 30) che inasprisce la punizione, nell’ambito del reato di cui all’art. 633 del codice penale (Invasione di terreni o di edifici), di «chiunque invade arbitrariamente terreni o edifici» (la pena della reclusione, in precedenza fino a due anni, ora è da uno a tre anni), con un aggravamento se il fatto è compiuto da più di cinque persone, o da persona palesemente armata, e con un ulteriore aumento di pena per promotori e organizzatori delle occupazioni, se il fatto è commesso da due o più persone.

Nel caso delle occupazioni a scopo abitativo, invece di leggere l’occupazione come un segnale di carenza da parte delle istituzioni nella garanzia di un diritto fondamentale, quello all’abitazione, e dell’emersione di una situazione di tensione sociale, si sceglie l’accanimento contro coloro che rendono visibile il problema e forniscono una prima, se pur parziale e inadeguata, risposta.

In presenza, poi, di occupazione di uno spazio dove svolgere attività politica, culturale, sociale, entrano in gioco direttamente valori come la tutela del dissenso, il pluralismo, la partecipazione attiva. Se ciò non esclude, in caso di commissione di illeciti, la perseguibilità degli stessi, resta che occorre in sede normativa, così come giudiziaria, una ponderazione complessiva del contesto.

È una questione che chiama in causa quantomeno la proporzionalità delle pene, oltre ad incidere, in presenza di minimi e massimi edittali sproporzionati, sulla ragionevolezza in ordine alla restrizione della libertà personale, con una violazione altresì dell’art. 27, c. 3, Cost., laddove prevede che le pene «devono tendere alla rieducazione del condannato».

In terzo luogo, il decreto legge (art. 21) amplia i margini di utilizzo del c.d. “DASPO urbano”^[21], ponendosi una volta di più in linea di continuità con il precedente “decreto Minniti”: ora il sindaco può comminare la sanzione amministrativa pecuniaria (da 100 euro a 300 euro) e l’ordine di allontanamento, oltre che dai luoghi precedentemente contemplati (quali porti, aeroporti, stazioni ferroviarie, scuole, università, musei, aree archeologiche o comunque interessate da consistenti flussi turistici o destinate al verde pubblico), anche dai presidi sanitari e dalle aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli, ai quali, in sede di conversione, sono aggiunti locali pubblici e pubblici esercizi.

Prosegue il processo che tende a trasformare il sindaco in sceriffo^[22], dotandolo sia del potere di adottare proclami generali (il potere di ordinanza) sia bandi ad hoc: nel primo caso, in linea con il processo di attribuzione di poteri normativi sempre più vasti agli esecutivi, nel contesto di una più ampia presidenzializzazione della politica, nonché di un processo di de-legificazione e frammentazione normativa; nel secondo caso, in coerenza con l’incremento di misure preventive (e repressive), con un pericoloso ritorno in auge di categorie come la pericolosità sociale di “oziosi e vagabondi” e una amministrativizzazione della sicurezza (che si accompagna ad un sempre più largo utilizzo in sede giudiziaria delle misure di prevenzione).

Ciò che rileva non è incidere su eventuali cause del disagio sociale, in coerenza con il progetto di emancipazione sociale sancito nella carta costituzionale (art. 3, c. 2), ma rendere ancor più invisibili ed espellere dai luoghi della vita sociale coloro che già vivono in situazioni precarie e di difficoltà^[23].

L’obiettivo è il decoro urbano: l’art. 9 del decreto Minniti, sul quale si basa il provvedimento in esame, recita «misure a tutela del decoro di particolari luoghi». Al decoro urbano è sacrificata la tutela della dignità e dei diritti (artt. 2 e 3 Cost.), nonché nello specifico la libertà di circolazione e movimento (art. 16 Cost.), e, con il divieto di accesso ai presidi sanitari, la tutela della salute (art. 32 Cost.); per tacere delle mancanze di garanzie che circondano l’adozione del provvedimento.

6. Osservazioni conclusive. Norme contro il diverso e contro il dissenso: verso un nazionalismo iure sanguinis autoritario?

I singoli profili di incostituzionalità, che concretizzano gravi violazioni dei diritti fondamentali, affondano le loro radici in un contesto politico-ideologico che configura uno stravolgimento del quadro costituzionale, ulteriormente aggravato dalla considerazione della forma di un atto, il decreto legge, adottato in mancanza dei presupposti di necessità e urgenza, privo di omogeneità, e, quindi, in sé, incostituzionale. Né vale a sanare i vizi del decreto legge, la sua conversione in legge: i vizi del decreto, come ha precisato la Corte costituzionale (sent. n. 29 del 1995), si riverberano sulla legge di conversione. L’adozione, poi, in sede di conversione, di un maxiemendamento, così come l’utilizzo della questione di fiducia nel procedimento di approvazione al Senato ed alla Camera, restringe, per non dire nega, spazi al dibattito e coarta le libertà parlamentari. L’«assetto delle fonti normative», come ricorda il giudice costituzionale, influisce sulla forma di governo ed «è correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali» (sent. n. 171 del 2007): la scelta della decretazione d’urgenza, al di fuori dei rigidi confini dell’art. 77 Cost., lede il principio di sovranità popolare, sia esautorando il Parlamento quale sede di confronto tra le forze politiche sia ostacolando lo sviluppo della discussione nella società. Anche per questa via passa l’involuzione autoritaria della forma di Stato.

Non esiste una situazione di emergenza in relazione ai numeri della protezione umanitaria^[24], o quanto alla presenza di rifugiati^[25]: l’immigrazione, pur variando per intensità e luoghi di provenienza, è un fenomeno, così come quello parallelo dell’emigrazione, strutturale^[26].

Ciò, per tacere della considerazione che le tragedie dell’Africa di oggi molto devono all’opera dei Paesi europei di ieri; risuonano ancora attuali le parole di Frantz Fanon: «Lasciamo quest’Europa che non la finisce più di parlare dell’uomo pur massacrandolo dovunque lo incontra, a tutti gli angoli delle stesse sue strade, a tutti gli angoli del mondo. Sono secoli che l’Europa ha arrestato la progressione degli altri uomini e li ha asserviti ai suoi disegni e alla sua gloria; secoli che in nome d’una pretesa “avventura spirituale”, soffoca la quasi totalità dell’umanità…»^[27].

Se di emergenza si vuol ragionare, tale è quella delle persone che muoiono in mare: 1267 sono i morti – e sono solo quelli accertati – nella sola rotta del Mediterraneo centrale, fra Libia e Italia, nei primi dieci mesi del 2018^[28].

Esiste, invece, un fil rouge, o, meglio, noir, nel provvedimento, un filo che a sua volta lo lega ai precedenti pacchetti sicurezza, dalla sua forma, che esautora il Parlamento, al suo contenuto, che lede i diritti e l’essenza della democrazia.

Il decreto veicola l’immagine di una società del (non-)pensiero unico, che espelle il diverso: chi pensa e agisce diversamente, chi proviene da un luogo diverso, chi vive in modo diverso. Il sistema sociale ed economico è sempre più diseguale e per questo in realtà fragile, necessita di convogliare l’attenzione contro un nemico che crei una fittizia comunanza di intenti fra chi sta al vertice e chi alla base della piramide (le masse atomizzate) per evitare che la diseguaglianza esploda verso l’alto; nello stesso tempo ha bisogno di confinare le “anomalie”: chi è al di fuori del sistema e chi è contro il sistema.

Con un amaro gioco di parole: da un lato confini, territoriali e razziali, escludenti, e dall’altro confino (sotto forma di espulsione sociale, ma anche detenzione). Da un lato, vi è la decisione di respingere le persone, restringendo lo spazio del diritto di asilo e rendendolo sempre più ostile e vuoto di diritti; dall’altro, la volontà di reprimere il dissenso e rendere invisibile il disagio sociale.

Il decreto si accanisce contro le vittime dell’ingiustizia economica e sociale, le persone costrette a migrare da una realtà globale segnata da una crescente diseguaglianza^[29], da violenza e povertà (delle quali, per inciso, sono spesso quantomeno corresponsabili i Paesi che chiudono le loro frontiere), e le persone che quello stesso sistema spinge ai margini e non tutela; così come punisce chi quel sistema contesta (l’astrattezza delle fattispecie penali sia nell’immaginario di chi le prevede sia nella concretezza del loro utilizzo giudiziario si traduce nella punizione “privilegiata” di un certo tipo di dissenso)^[30].

I diritti, universalmente sanciti, si rivelano sempre più privilegi riservati, e da riservare, ai cittadini; a ciascuno, peraltro la sua diseguaglianza: i cittadini vedono riavvolgersi il film della storia dei diritti, con un rewind che corre veloce verso un passato sordo alle istanze della democrazia sociale e dalla libertà condizionata, quando non negata.

L’universalità dei diritti, l’eguaglianza, il dissenso: sono intaccati i pilastri della democrazia costituzionale in favore di un nazionalismo iure sanguinis autoritario, del quale il “decreto sicurezza” è degno manifesto, nel procedimento di adozione, nel merito e nella ratio che sottende.

La Costituzione antifascista possiede gli anticorpi necessari. I diritti inviolabili, il diritto di asilo, l’eguaglianza sostanziale, la dignità, la libertà di manifestare il proprio dissenso, sono valori (ancora) tutelati dalla Costituzione: occorre che si manifestino le forze in grado di farli vivere.

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Testo contenuto nel libro Il vento dell’Ovest. Dalle Americhe all’Europa, le nuove destre

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^[1]  Professoressa associata di Diritto costituzionale, Università degli Studi di Torino.

^[2]  Il presente lavoro è frutto di una rielaborazione di A. Algostino, Il “decreto sicurezza e immigrazione” (decreto legge n. 113 del 2018): estinzione del diritto di asilo, repressione del dissenso e diseguaglianza, in “Costituzionalismo.it”, n. 2/2018.

^[3]  Sul punto, cfr. L. Gallino, La lotta di classe dopo la lotta di classe, intervista a cura di P. Borgna, Laterza, Roma-Bari, 2012; M. Tronti, Lavoro, in Democrazia e diritto, nn. 1-2/2012, pp. 10-11; in senso ampio, sull’esistenza delle classi sociali, nonostante l’oscuramento da parte dei maître à penser dominanti, o la loro minore visibilità (ovvero, in termini marxisti, la loro esistenza in sé ma non per sé), oltre L. Gallino, La lotta di classe, appena citato, si vedano J. Holloway, Che fine ha fatto la lotta di classe?, manifestolibri, Roma, 2007; D. Losurdo, La lotta di classe. Una storia politica e filosofica, Laterza, Roma-Bari, 2013.

^[4]  D. Lgs. n. 286 del 1998, artt. 18 e 18 bis, modificati dal D. L. n. 113 del 2018.

^[5]  D. L. n. 113 del 2018, art. 1, c. 1, lett. g), h), q), e c. 2, lett. a).

^[6]  Si pensi, in specie, alla possibilità di accedere alle prestazioni di assistenza sociale o agli alloggi di edilizia residenziale pubblica, in relazione alla riduzione della durata dei permessi, o alla mancanza di iscrizione al servizio sanitario nazionale o alla non convertibilità in un permesso per lavoro (puntuali osservazioni in merito, si leggono in Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI), Manifeste illegittimità costituzionali delle nuove norme concernenti permessi di soggiorno per esigenze umanitarie, protezione internazionale, immigrazione e cittadinanza previste dal decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, 15 ottobre 2018, pp. 14-15).

^[7] Dati tratti dal Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2017, a cura di ANCI, Caritas Italiana, Cittalia, Fondazione Migrantes, Servizio centrale dello SPRAR, in collaborazione con UNHCR, Roma, ottobre 2017, p. 87.

^[8]  Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2017, cit., p. 189; una ricostruzione della disciplina della protezione umanitaria nei Paesi dell’Unione europea è in Servizi Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati (a cura di), Dossier n. 66, Decreto-legge immigrazione e sicurezza pubblica, D.L. 113/2018 – A.S. n. 840, XVIII Legislatura, 8 ottobre 2018.

^[9]  La Corte di Cassazione ritiene che attraverso i tre status (status di rifugiato, protezione sussidiaria e protezione umanitaria) si dia intera e completa attuazione all’art. 10, c. 3, Cost. (Cass., sez. VI, ord. n. 10686/2012; da ultimo, Cass., sez. I, sent. n. 4455/2018).

^[10] Sul punto, si vedano le osservazioni in Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), Parere ai sensi dell’art. 10 L. 24.3.1958, n. 195, sul decreto legge 113 del 4 ottobre 2018, 21 novembre 2018, pp. 6-7, laddove si ragiona di ritorno all’immediata precettività dell’art. 10, c. 3, Cost., ma anche delle incertezze generate dalla mancanza della mediazione della fonte legislativa primaria.

^[11]  Il maxiemendamento, approvato nel procedimento di conversione al Senato (A. S. n. 840, art. 12, c. 5-bis), salva la posizione particolare dei minori non accompagnati al raggiungimento della maggiore età, che possono permanere nello SPRAR sino alla definizione della domanda di protezione internazionale.

^[12]  Cfr. S. Mezzadra, Metamorfosi di un solco. Terra e confini, in “Parolechiave”, 59, 2018, pp. 41 ss.

^[13]  Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Parere del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale sul decreto-legge 4 ottobre 2018, n 113, Roma, 15 ottobre 2018, p. 8; ragiona di non conformità al grado di garanzie richieste dall’art. 13 Cost. anche il CSM (Parere ai sensi dell’art. 10 L. 24.3.1958, n. 195, sul decreto legge 113 del 4 ottobre 2018, cit., p. 17), in relazione alla presenza di una «discrezionalità svincolata da qualsiasi tipizzazione dei presupposti di esercizio».

^[14] Così il Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Parere, cit., p. 10.

^[15]  Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Parere, cit., p. 7.

^[16]  Per inciso, è reso sempre più difficile l’acquisto della cittadinanza: è aumentato il contributo previsto in relazione alla pratica (da 200 a 250 euro); il termine di definizione dei procedimenti (per matrimonio e naturalizzazione) passa da 2 a 4 anni; è richiesta (nei casi da ultimo citati) una adeguata conoscenza della lingua italiana (D. L. n. 113 del 2018, come modificato con il maxiemendamento, relativamente alla lett. a-bis), A. S. n. 840, art. 14, c. 1, lett. a-bis), b) e c)).

^[17] E. Grosso, Le vie della cittadinanza, Le grandi radici. I modelli storici di riferimento, Cedam, Padova, 1997, p. 201 (in relazione alla Rivoluzione francese).

^[18] D. L. n. 113 del 2018, art. 23, come modificato in sede di conversione (A. S. n. 804), laddove si distingue l’ipotesi di blocco stradale (ma non ferroviario) compiuta mediante l’ostruzione unicamente con il proprio corpo (ma quid iuris se si poggia a terra uno zainetto o un ombrello?), punita con solo una sanzione amministrativa pecuniaria (da 1.000 euro a 4.000 euro), sanzione prevista altresì per i promotori e gli organizzatori.

^[19]  Per tutti, si ricorda N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, 1991, spec. p. 60, con l’argomentazione dell’esistenza di «un rapporto necessario fra democrazia e dissenso».

^[20]  Cfr. G. Azzariti, Diritto e conflitti. Lezioni di diritto costituzionale, Laterza, Roma-Bari, 2010.

^[21] Si tratta della misura di cui all’art. 9 del decreto legge n. 14 del 2017 (c.d. decreto Minniti), convertito, con modificazioni in legge n. 48 del 2017, che prevede la possibilità di adottare misure di allontanamento in analogia con il divieto di avvicinamento previsto per contrastare forme di violenza in ambito sportivo (di cui alla legge n. 401 del 1989 e successive modifiche).

^[22] Alla stessa scuola di pensiero appartiene l’introduzione della sperimentazione delle «armi ad impulsi elettrici» (Taser) da parte della polizia locale (D. L. n. 113 del 2018, art. 19, come novellato in sede di conversione, A. S. n. 840), con ciò che ne consegue in ordine al diritto all’integrità personale, al diritto alla salute, nonché, come estrema ipotesi, al diritto alla vita (per un primo riferimento a studi sugli effetti dell’utilizzo del Taser, negli Stati Uniti, dove sono in uso da tempo, cfr. Amnesty International, Stati Uniti d’America: taser, armi sicure?, consultabile sul sito di Amnesty International Italia, 15 dicembre 2008; sul punto, cfr. anche le osservazioni del Garante nazionale dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale, Parere, cit., pp. 17-18).

^[23]  Nello stesso senso può citarsi l’introduzione, in sede di conversione del decreto (art. 21-quater, A. S. n. 840), del reato di Esercizio molesto dell’accattonaggio (art. 669-bis c.p.), un reato in precedenza previsto nell’art. 670, c. 2, c.p., e abrogato dalla legge n. 205 del 1999 (art. 18).

^[24]  Per un puntuale riferimento a numeri, domande esaminate e decise e riconoscimenti dei vari status di protezione internazionale, sussidiaria e umanitaria, cfr. il Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2017, cit.; nonché i dati riportati in Servizi Studi del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati (a cura di), Dossier n. 66, cit.

^[25]  «Nel mondo l’accoglienza dei rifugiati grava in misura massiccia (85% dei casi) sui paesi in via di sviluppo»; fra gli Stati con il maggior numero di rifugiati, vi sono la Turchia (con 3.5 milioni), il Pakistan (con 1,4 milioni), l’Uganda (con 1.350.000), il Libano (1 milione); tra i Paesi UE, da dati UNHCR, risulta che la Germania ha 1,4 milioni fra richiedenti e titolari di protezione internazionale, la Francia 400.000, l’Italia 354.000, con una incidenza sul totale della popolazione che per l’Italia è pari allo 0,6%, come quella francese, ed è superata da quella tedesca (1,7%) (Centro Studi e Ricerche IDOS, in partenariato con il Centro Studi Confronti, con il sostegno e la collaborazione di varie organizzazioni nazionali e dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni, Dossier Statistico Immigrazione 2018, Scheda di sintesi, 2018, pp. 2-3).

^[26]  Da ultimo, in argomento, si veda M. Colucci, Storia dell’immigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni, Carocci, Roma, 2018.

^[27]  F. Fanon, I dannati della terra, Einaudi, Torino, 1962, p. 240.

^[28]  Dati OIM (Organizzazione Internazionale per le Migrazioni) relativi al periodo fra il 1 gennaio e il 4 novembre 2018, Global Migration Data Analysis Center (con la precisazione che «all dates are minimun estimates»).

^[29]  «Secondo le Nazioni Unite, dei 7 miliardi e 600 milioni di persone che, a fine 2017, costituiscono la popolazione mondiale, oltre 1 su 30 è un migrante…: si tratta di 258 milioni di individui», di questi «l’81,6% è rappresentato da abitanti del Sud del mondo» ed è in connessione con la diseguale distribuzione delle ricchezze a livello planetario (Centro Studi e Ricerche IDOS, in partenariato con il Centro Studi Confronti, Dossier Statistico Immigrazione 2018, Scheda di sintesi, cit., p. 1).

^[30] Sul carattere classista del diritto penale, a presidio dell’esclusione sociale e contro la libertà di manifestazione del pensiero, cfr. A. Cavaliere, Neoliberismo e politica criminale repressiva, in Costituzionalismo.it, n. 1/2018, pp.125 ss.